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    理论研究

    构建职责明确、依法行政的政府治理体系

    发布时间:2019-12-30

    提要

    国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督,创新行政方式,提高行政效能,建设人民满意的服务型政府。

    ——摘自《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》

    访谈嘉宾

    祁凡骅:中国人民大学国家发展与战略研究院国家治理研究中心主任、长江经济带研究院研究员

     

    中国共产党的领导和人民性是中国特色社会主义行政体制的典型特征

    记者:怎么理解“中国特色社会主义行政体制”中的“中国特色”?

    祁凡骅:行政体制是国家体制的重要组成部分,在国家治理体系中居于重要地位。坚持和完善中国特色社会主义行政体制,是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

    研究中国问题的国际学者,有一个共同的疑问:中国在短短40年里,快速成长为世界第二大经济体,GDP增长了33.5倍,年均增长9.5%,综合国力显著增强,背后的原因是什么?实际上,行政体制扮演了推动中国发展的重要角色。改革开放以来,特别是党的十八大以来,我们党高度重视行政体制的理论创新和实践创新,把行政体制改革贯穿于改革开放和社会主义现代化建设全过程,在转变政府职能、优化政治组织结构、推进决策科学化民主化、加强依法行政、健全行政管理体制机制、推动反腐倡廉建设等方面取得明显成效,一个具有中国特色,且与社会主义市场经济相匹配的行政管理体制逐步形成。

    中国行政体制是中国共产党全面领导下的执行体系。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势,党是最高政治领导力量。中国的各级行政系统接受党的领导,中国的党政关系是制度性融合的关系。因此,我们可以明确地讲,中国共产党的领导是中国特色社会主义行政体制的本质特征。

    中国行政体制是对人民负责的体制?!毒龆ā诽岢?,必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督,创新行政方式,提高行政效能,建设人民满意的服务型政府。这是对中国行政体制人民性的准确表述。中国政府的人民性决定了政府的各项决策要以民众的利益为依归,为广大民众提供越来越完善的公共服务。

    理顺和明确权责关系,使其产生“化学反应”

    记者:什么是“政府权责清单制度”?这个制度在现实中如何发挥作用?

    祁凡骅:政府权责清单制度是政务公开、让民众更加了解政府的制度性措施。政府权责清单制度是权力清单和责任清单的合称,其目标是将各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等,以清单形式明确列示出来,向社会公布,接受社会监督。政府权责清单制度包含这样一些重要任务:

    全面梳理现有部门行政职权。各级政府行政部门首先对自己部门的行政职权进行盘存,搞清楚部门职权这只宝葫芦里到底有多少职权。然后找出每项职权的设置依据,评判其设置是否合理合法。同时,将现有的行政职权进行归类,归类方式可参考通行的10种归类:行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决等。

    清理调整行政部门职权。公共权力设置的基本原则是“法无规定不可为”。各政府部门需要清理已经不适合当前社会实践的过时职权,取消没有法律依据的行政审批事项,减少不必要的行政审批,打造有限政府,营造良好的营商环境。

    审核行政职权的合法性。要求依据法律、法规,对行政部门所保留的行政职权目录进行逐条审核,做到合理、合法、必要。不能搞闭门自我审查,需邀请专家学者、基层部门工作人员以及社会公众等利益相关者参与审查过程,在充分征求意见的基础上调整修改。审查结果须报同级党委和政府确认。

    优化行政权力运行流程。政府行政部门进行流程再造,减少冗余环节,提高行政效率。

    建立行政部门责任清单。权责一致是行政职能设置与变革的基本原则。行政部门厘清自己的权力清单后,需依照相关法规,明确本部门的责任清单。责任清单需明确责任主体,健全监督与问责机制,督促行政人员严格按照权力清单及运行程序处理公共事务。

    2015年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》,权力责任清单制度在全国范围推广实施,并不断改进优化。2016年底以来,“最多跑一次”成为政府改进服务的追求模式,最大限度地为民众提供便捷的公共服务,同时,积极推广政府“互联网+”,为民众提供异地办证服务,增加公共服务的可及性,不断提升公共服务均等化水平。世界银行发布的《2019世界营商环境报告》证明,中国营商环境排名进入世界前50经济体,从第78位上升到第46位。中国政府治理现代化的成果不断得到世界的认同、认可。党的十九届四中全会提出,坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系。政府权力责任清单制度是治理现代化的有效抓手。

    更好发挥中央和地方两个积极性

    记者:全会提出“适当加强中央在知识产权?;?、养老保险、跨区域生态环境?;さ确矫媸氯?,减少并规范中央和地方共同事权”,为什么在一些领域要适当加强中央事权?要在哪些方面减少并规范中央和地方共同事权?

    祁凡骅:事权是指政府承担的公共事务以及相应的行政权力。中央和地方的事权划分在不同国家有着不同的模式。通常的划分方法是通过宪法列举中央政府事权和共同事权,其余归地方事权。而单一制国家,地方政府的权力理论上由中央政府分权而来,中央政府往往承担更多的事权。我国中央和地方事权划分的基本原则是有利于发挥中央和地方两个积极性。

    发挥中央和地方两个积极性是我们长期坚持的治理之策。毛泽东同志认为,我们的国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多。习近平总书记强调,充分发挥中央和地方两个积极性,构建从中央到地方各级机构政令统一、运行顺畅、充满活力的工作体系。党的十九届四中全会明确提出,优化政府间事权和财权划分,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系,形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。这些重要论述,一以贯之体现了发挥两个积极性的精神。

    就适当加强中央在知识产权?;?、养老保险、跨区域生态环境?;さ确矫媸氯ɡ纯?,知识产权?;な鞘迪执葱滦凸艺铰缘幕?,同时也是国际关注热点,适合中央政府层面主导推动;养老保险事关民生,中央承担更多的责任,一方面可以弥补经济欠发达地区的财力不足,另一方面可以解决人口流动所带来的异地养老问题;生态环境?;ぶ械拇笃廴?、河流污染、海洋污染等,地方政府有责任,但无法单独解决。这就需要中央政府宏观协调部署,监督政策落实。同时,生态环境?;の侍饽芊窠饩?,事关民生、民心,是具有优先级的国家战略问题,中央层面适当加强十分必要。

    就减少并规范中央和地方共同事权来看,规范共同事权,就是厘清责任。地方政府辖区内的,有能力处理好的事情,事权归地方政府。必须由中央和地方共同处理的,需做到制度化,做到能规范、可预期。近年来,我国大力推动“放管服”改革,事权不断下放,中央与地方的共同事权愈加规范。

    结合实际,创造性开展工作

    记者:地方应当如何准确把握全会提出的“支持地方创造性开展工作”?

    祁凡骅:党的十九届四中全会提出“赋予地方更多自主权,支持地方创造性开展工作”。这是构建权责清晰、运行顺畅、充满活力工作体系的重要举措。中国是近14亿人口的大国,坚决维护党中央权威和集中统一领导是长治久安和可持续发展的重要保障。同时,地方创造性开展工作又是面对地区差异大、地区发展不平衡的实情,因地制宜谋发展,百花齐放,百舸争流的必要之策。这就要求地方各级领导,首先要坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度。推动全党增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致,通过不忘初心、牢记使命的制度化,破解教条主义、机械主义、怕事、不敢担当的问题,培养一大批优秀、干净、担当的治理人才。

    其次,要建立支持地方创新、创业的各项制度。创新也可能伴随失败??砣菔О艿闹贫瓤梢允沟胤礁刹壳嶙吧险?,大胆尝试。同时,地方政府应设立创新预算,为各类技术创新项目、管理创新试验提供经济基础。此外,地方政府应建立吸引、激励创新人才的制度机制,不拘一格,吸引国际国内各类人才,搭建创新平台,拓展发展空间,为治理现代化提供不竭的动力之源。

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