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    理论研究

    区域协调发展需处理好四对关系

    发布时间:2019-12-30

    《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》的印发,标志着一体化战略正式进入实施阶段。实践证明,区域协调发展需要考虑历史的维度、符合当前的需求,也要顺应未来的趋势并具备国际视野。

    回望长三角区域经济发展和改革试验的历程可以发现,一体化战略目标的实现需要关注四对关系,即经济机制层面的集聚与扩散关系、空间格局层面的中心与外围关系、资源配置层面的市场与政府关系、区域协同层面的竞争与合作关系。

    集聚与扩散

    上海的崛起与长三角城市群的形成,有赖于集聚与扩散的经济机制。

    长三角经济增长是历史长时段积累的结果。唐宋经济变革与人口迁移使中国经济重心从黄河流域向长江流域转移,江南成为全国经济最发达的地区。明清时期,商品经济的繁荣进一步带来城镇化水平的提高。

    近代以来,上海与长三角各地的关系不是简单的商品交换,更重要的在于形成了人口、资金、产业的集聚与地域分工,上海、无锡、南通、常州等崛起为新兴工业城市。至1935年,地区城镇化率达到33%,经济区意义上的长三角初步形成。

    改革开放以来,地区资源、要素进一步向上海等中心城市集聚,并为形成城市群经济发展提供了条件。2019年,区域常住人口城镇化率超过60%。预计到2025年,长三角一体化发展将取得更大的实质性进展。其中,常住人口城镇化率会达到70%。这需要中心城市发挥引领作用、提升集聚能力,促进要素集聚产生规模效应,提高中心城市劳动生产率,并利用科研、技术、资本优势产生的外溢效应,促进创新链与产业链的深度融合,推动产业体系向中高端科创产业迭代转型。

    同时,为了使要素有序自由流动,还需实现区域交通基础设施的互联互通,降低周边地区获取外溢的成本,以达成缩小城乡区域差距、促进城乡融合发展的目标。

    要素的集聚与扩散需要市场的支撑。巨大的市场容量使得长三角地区拥有磅礴的发展潜力。我国大国经济特征集中体现在劳动力资源充足、国土空间广阔、交通运输网络庞大高效等方面。长三角地区拥有全国16.1%的人口,2018年GDP增速高于6%,背靠长江经济带的广大腹地,拥有46个开放口岸和优良的港口资源。

    利用上述优势带来的市场容量,有助于长三角地区在城镇化率、经济体量及人均GDP等几方面完成突破,真正达到引领全国高质量发展的目标,并为更大范围内的区域协作提供激励。

    中心与外围

    在空间格局上,长三角地区以上海、南京、苏州、杭州、宁波等城市为核心,呈现“中心—外围”式分布特征。

    历史上,长三角地区从不缺乏中心城市。东吴时期的经营以及永嘉南迁塑造了六朝古都南京,隋唐大运河的开凿带来“天下第一”的扬州,宋室南渡使得杭州崛起,区域的整体发展使江南地区在南宋时期便有了“苏湖熟,天下足”的说法。

    明清时期,南京长期是全国或区域的政治中心,苏州号称“东南财赋,姑苏最重”。同时,杭州、扬州、镇江、无锡、芜湖等城市依托京杭大运河、长江航道及繁密的内河航运网络,成为重要的中心城市或专业市场。

    近代开埠通商,为上海的崛起创造了条件。上海是联通国际远洋航线、长江及内河航道的枢纽港,凭借市场优势一跃成为全国经济中心。如今,上海围绕“五个中心”、大都市圈建设继续发挥龙头辐射带动作用,并与区域内大中小城市、小城镇共同构成完备的城镇体系。

    从长时段来看,中心城市层出不穷是长三角区域发展史的一大特色。这为区域协调发展、高质量一体化发展提供了肥沃的土壤。

    特别是,近代铁路建设与轮船航运的发展为区域各城市提供了紧密联系。今天,高速铁路、高速公路、城际铁路与城市轨交的建设,助推区域内形成了几大都市圈。近代沪宁、沪杭甬铁路建设形成了以上海为中心、以铁路为纽带的“中心—外围”式经济空间格局,苏南地区经济中心则从明清时期的“苏松常太”转变为近代沪宁铁路沿线的“沪苏锡?!?。目前,长三角几大中心城市仍主要分布在沪宁、沪杭甬两条铁路所形成的之字形路线上。

    高铁技术的发展,使快速的人口流动成为可能。近年来,高铁站点城市通达性的提高,使都市圈的同城化及区域空间的网络化趋势增强。伴随这一进程,需要进一步发挥上海龙头带动作用、苏浙皖各扬所长,加强跨区域协调互动,提升都市圈一体化水平,推动城乡融合发展,构建区域联动协作、城乡融合发展、优势充分发挥的协调发展新格局。

    市场与政府

    在资源配置层面,长三角一体化中的市场与政府关系,是市场主导与政府引导相结合的机制。

    从历史经验来看,虽然市场因素塑造了近代长三角经济区以及东部地区的优势地位,但国家区域政策导向也影响着长三角地区的发展。孙中山先生在《建国方略》中,曾以北、中、南三大区域来规划国家经济战略空间,并以上海为中心提出“东方大港”计划。

    新中国成立以后,平衡发展的区域思想以及国际局势的恶化,进一步影响着区域政策制定。诸如156项重点工程、三线建设等重大举措,在政策范围内调节着经济布局,一定程度上平衡了区域发展的差距,但也或多或少带来了资源浪费与环境污染。

    在传统的计划经济体制下,条块分割还给要素自由流动设置了重重壁垒,市场机制无法充分发挥调节资源配置的作用。

    改革开放以来,邓小平同志有关“两个大局”的论述明确了沿海地区率先发展、带动内地共同富裕的区域非平衡发展思想。由此,长三角地区的区位优势得以更好发挥,在顺应经济规律的前提下,实现快速发展。

    在改革开放的实践中,我们对于市场作用的认识,经历了从最初的忽略市场机制到强调计划与市场相结合,进而再到确立建设社会主义市场经济体制的改革目标。党的十八届三中全会提出,全面深化改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用。

    就长三角一体化发展而言,产业的合理布局需要坚持市场机制主导和产业政策引导相结合。长三角要打造强劲活跃增长极,需要坚持深化市场化改革、扩大高水平开放,将市场置于主导地位,激发市场主体的创造力。在此基础上,发挥政府引导作用,健全一体化机制,消除行政壁垒,为实现要素有序自由流动提供理想的政策环境与优质的公共服务。

    竞争与合作

    在处理市场与政府关系的同时,地方政府间的合作与竞争也会影响区域协同的质量和效率。

    计划经济体制下,国家能力空前提升的同时,也在一定程度上约束了地方的主动性。改革开放以来,经济上的分权为地方经济发展创造了空间和基础。长三角地区县域经济孕育的“苏南模式”等,通过刺激地区间的竞争与合作,使产业趋向集中,有利于区域分工的形成,但也带来了“以邻为壑”以及同质化竞争的弊端。

    一体化战略需要协调处理好区域竞争与合作关系。长三角一体化发展的一个基本原则是坚持创新共建、协调共进、绿色共保、开放共赢、民生共享,目的就在于形成多层次多领域的协同。

    经验表明,长三角在区域、都市圈及平台园区等层面,在政府、企业、社会等多个领域如何实现分工合理、优势互补、各具特色并形成合力,是有效实现高质量一体化的关键。近年来,长三角区域一体化从项目协同走向制度模式创新,包括毗邻区合作、新型“飞地经济”、跨区域跨流域生态补偿等方式。通过城市间功能统筹、交通对接、技术孵化、环境共治等手段,逐渐弥补地方政府之间过度竞争所带来的资源浪费,从而有助于实现区域资源的整合与高质量发展。

    总之,新形势下促进区域协调发展,需要按照客观经济规律调整完善区域政策体系,发挥各地区比较优势,促进各类要素合理流动和高效集聚,增强创新发展动力,加快构建高质量发展的动力系统,增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力,增强其他地区在保障粮食安全、生态安全等方面的功能,形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

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